Internal process of ratification

Dès lors que l'une au moins des stipulations d'un accord ressortit au domaine de la loi, tel qu'il est déterminé par l'article 26 de la Constitution, l'autorisation du Parlement pour sa ratification ou son approbation est nécessaire. Cette exigence s'applique même dans les cas où la législation en vigueur satisfait en l'état à toutes les obligations résultant du traité ou de l'accord en cause, sans qu'il soit besoin de la modifier ou de la compléter. Lorsque la réponse à la question de savoir si l'accord relève de la procédure prévue par l'article 44 soulève une difficulté, il appartient au ministère des affaires étrangères de consulter le secrétariat général du Gouvernement.

Dans les cas où les dispositions de l'accord n'imposent pas que soit mise en œuvre  la procédure de l'article 43 de la Constitution, il appartient au ministre des affaires étrangères, après s'être assuré du consentement des ministres intéressés, de diligenter les procédures permettant à la Cameroun d'exprimer son consentement à être liée par les dispositions de l'accord. Dans les cas où l'expression du consentement à être lié par l'accord nécessite la mise en œuvre  de la procédure de l'article 43, le dossier du projet de loi est constitué par le ministère des affaires étrangères avec le concours des autres administrations intéressées et adressé au secrétariat général du Gouvernement (service de la législation et de la qualité du droit) aux fins de saisine du Conseil d'État. Il signale, le cas échéant, la nécessité d'un prompt examen du texte. Ce dossier doit impérativement comporter les pièces suivantes :

  • le projet de loi ;
  • un exposé des motifs ;
  • une fiche d'impact juridique, qui précise l'état de droit existant, les effets de l'accord sur l'ordonnancement juridique ainsi que les éventuelles modifications à apporter au droit existant ;
  • la liste des services du ministère des affaires étrangères et des autres ministères intéressés par l'accord avec l'indication du nom et des coordonnées de l'agent appelé à représenter son administration aux réunions au Conseil d'État et en séance publique à l'Assemblée nationale et au Sénat ;
  • les lettres des ministères intéressés exprimant leur adhésion à la poursuite de la procédure ;
  • ne note de la direction des affaires juridiques du ministère des affaires étrangères indiquant en quoi cet accord relève de l'article 43 de la Constitution ;
  • lorsque l'accord est applicable dans les collectivités d'outre-mer, l'avis émis par les assemblées consultées ou au moins les lettres de saisine de ces assemblées ou, le cas échéant, une note faisant ressortir que la consultation desdites assemblées ne s'impose pas. Lorsque la saisine des assemblées s'impose, il convient de veiller à limiter l'usage de la procédure de consultation en urgence aux cas exceptionnels ;
  • le texte de l'accord imprimé par le Journal officiel. Il incombe au ministère des affaires étrangères de veiller à la stricte conformité du texte imprimé à l'original de l'accord. Toute erreur constatée ultérieurement à l'engagement des procédures par le Gouvernement devant le Conseil d'État aurait pour effet de retarder l'examen auquel celui-ci doit procéder.

1.Le rôle de la commission des affaires étrangères

La conduite des négociations diplomatiques étant une prérogative de l’exécutif, la quasi-totalité des textes législatifs d’autorisation de ratification ou d’approbation d’une convention internationale relève de l’initiative gouvernementale. Lorsqu’un projet de loi autorisant la ratification d’un traité ou l’approbation d’un accord est déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale, il est renvoyé systématiquement à la commission des affaires étrangères (la règle étant différente au Sénat puisque les conventions fiscales, par exemple, sont renvoyées à la commission des finances). La commission des affaires étrangères examine de nombreuses conventions par an.

2. L’examen en commission

La commission des affaires étrangères désigne en son sein un rapporteur chargé de présenter le projet de loi à ses collègues. Les travaux de la commission donnent lieu à un rapport écrit distribué avant la tenue de la séance publique. Depuis une modification de l’article 128 du Règlement de l’Assemblée nationale en 2003, validée par le Conseil constitutionnel, les députés ont le droit de présenter des amendements à un projet de loi autorisant la ratification ou l’approbation d’une convention. Ce droit est limité au dispositif du projet de loi et ne s’applique pas à la convention elle-même. Il permet, le cas échéant, d’étendre le champ de l’autorisation parlementaire à plusieurs conventions internationales ou de supprimer la mention d’une convention lorsque le projet de loi autorise simultanément la ratification de plusieurs conventions.

Assez souvent, les projets sont adoptés à l’unanimité par la commission. La commission peut reporter sa décision ou rejeter le projet, voire obtenir son ajournement. Il n’est pas exceptionnel non plus que la commission reporte sa décision ou qu’elle adopte le projet en demandant au Gouvernement de reporter son examen en séance publique, lorsqu’elle souhaite compléter son information.

3. La procédure d’ajournement

L’ajournement du projet est une procédure spécifique à l’examen des traités et accords internationaux (article 128 du Règlement). Cette procédure permet de reporter la discussion d’un accord international sans pour autant le rejeter formellement. Elle est adaptée aux situations où les députés jugent que leur autorisation doit être subordonnée à des conditions extérieures à l’objet de l’accord. Dans un cas, portant sur un accord de partenariat avec un pays, l’adoption d’une motion d’ajournement par la commission, motivée par la situation des droits de l’Homme dans ce pays, s’est traduite par le retrait du projet de l’ordre du jour.

4.L’influence du travail de la commission des affaires étrangères sur le négociateur

Même lorsque la commission adopte un projet en estimant que la convention est globalement équilibrée, il peut arriver qu’elle indique au Gouvernement que telle ou telle stipulation (dans le domaine fiscal, social ou financier) ne lui paraît pas opportune.

Les cas de rejet sont beaucoup plus rares. Ils surviennent lorsque certaines dispositions de la convention sont jugées inacceptables. Dans la pratique, il ne semble pas y avoir eu de cas de rejet mais plutôt de reports pour des durées souvent longues.

5. La question des réserves

Le critère matériel de compétence du Parlement pourrait imposer qu’il statue sur le contenu des réserves, dans la mesure où celles-ci peuvent modifier substantiellement le champ d’engagement international du Cameroun.

Toutefois, une pratique différente peut être instituée. Les réserves que le Gouvernement envisage de présenter sur un texte ne sont pas incorporées dans le projet de loi autorisant sa ratification, mais sont indiquées à la commission qui, le plus souvent, les publie dans son rapport afin que le Parlement en soit informé. Cette procédure souple, qui permet aux députés de délibérer en connaissance de cause et de discuter, le cas échéant, de la pertinence des réserves, a l’avantage de ne pas obliger à un retour devant le Parlement en cas de changement du contenu des réserves ou de leur éventuel retrait ultérieur.

II. – L’examen en séance publique

Les projets de loi autorisant la ratification ou l’approbation d’une convention internationale font souvent l’objet de la procédure d’examen simplifiée prévue par le Règlement de l’Assemblée nationale. Dans certains cas, l’autorisation de ratifier ou d’approuver une convention ne peut intervenir qu’après la révision de la Constitution.

1. –  Cas où la révision constitutionnelle est un préalable :Le Conseil Constitutionnel peut être saisit sur la base de l’article 44 : « Si le Conseil Constitutionnel a déclaré qu’un traité ou accord international comporte, une clause contraire à la Constitution, l’approbation en forme législative ou la ratification de ce traité ou de cet accord ne peut intervenir qu’après la révision de la Constitution.»

Le contrôle ne porte par à proprement parlé sur le traité, il porte sur la loi qui autorise la ratification ou l’approbation. S’il y a une incompatibilité entre la loi et le traité, le président de la République décide soit d’abandonner le traité, soit il engage une procédure de révision Constitutionnelle par référendum ou par le Congrès.

La saisine du Conseil Constitutionnel est prévue par l’article 47 qui stipule que « (3) Avant leur promulgation, les lois ainsi que les traités et accords internationaux peuvent être déférés au Conseil Constitutionnel par le Président de la République, le Président de l’Assemblée Nationale, le Président du Sénat, un tiers des députés ou un tiers des sénateurs, les présidents des exécutifs régionaux conformément aux dispositions de l’alinéa 2 ci - dessus. La saisine du Conseil Constitutionnel suspend le délais de promulgation.» De ce fait le conseil constitutionnel est nécessairement conduit à analyser le traité avec la Constitution.

2. – Conséquences de l’autorisation du Parlement

Après que le Parlement a autorisé la ratification ou l’approbation, celle-ci n’intervient pas nécessairement immédiatement. Tout dépend de la lecture qu'en fera le Président de la République.